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国家管网公司成立对城市燃气行业的影响及政策建议

国家管网公司成立后,有利于城市燃气行业拓宽资源采购渠道、参与国家长输管道的投资和建设、加速市场化改革,但也会改变城燃企业的传统运营方式、经营理念,并倒逼企业进一步深化改革、加强全产业链合作以及加快转型的步伐。城市燃气行业应该结合行业发展现状,充分利用国家管网公司成立带来的机遇,并积极做好应对挑战的各项准备,努力实现行业高质量发展。


1、我国城市燃气行业发展现状


2019年,我国天然气总消费量约3067亿立方米,同比增长9.6%,增量接近270亿立方米,消费总量居美国和俄罗斯之后位列世界第三。天然气在我国一次能源消费结构中的比重已经由2005年的不足3%提高到了2019年的近8.7%,其中,城市燃气行业天然气消费量大约为1135亿立方米,在总消费量中占比超过37%,高于工业燃料(35%)、发电用气(18%)和化工用气(10%),总体来说,城市燃气在我国工业结构中占据重要地位。


目前,我国多数城燃企业的业务以天然气分销为主,通过与上游供气企业签订天然气购销合同的方式,获取气源并取得管输路径,然后按照国家发展改革委制定的门站价格与上游企业进行交割。城燃企业为城市各类用户提供天然气配送和销售服务。依据2004年发布的《市政公用事业特许经营管理办法》及2015年发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》,城燃企业取得燃气特许经营权并在特许经营期限内从事燃气经营活动,且终端销售价格受到地方政府的监管。据不完全统计,全国已签约的城市管道燃气特许经营项目超过3600个(项)。


2019年12月9日,按照《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》中提出的“放开两头、管住中间”的要求,国家石油天然气管网集团有限公司(以下简称国家管网公司)在北京挂牌成立。国家管网公司的成立是中国能源领域的大事,也是进一步深化油气体制改革的标志性事件,标志着中国天然气市场化改革进入了新的历史阶段,也将给城市燃气行业的发展带来机遇和挑战。


2、国家管网公司成立后给城市燃气行业带来的机遇和挑战


2.1 机遇


2.1.1 有利于城燃企业拓宽资源采购渠道


国家管网公司成立后,长输管道与气源的捆绑得以解除,部分城燃企业不再依赖于某一家上游供气企业,进一步拓宽资源采购渠道,在国内外寻求更多气源的可能性增加了。以往没有多渠道气源的企业,可以寻求多元气源供应并强化自身的供应保障能力;已经拥有多渠道气源的企业,则可以进一步充分发挥气源价格低廉的优势,推动终端市场的开发。总之,城燃企业应积极利用目前LNG较低现货价格的有利时机,加大海外LNG进口力度,进一步保障已有市场的供应能力并加快提升市场占有率。


2.1.2 有利于城燃企业更多地参与国家长输管道的投资和建设


首先,部分城燃企业如果已经获得国内外上游气源,在国家管网公司现有管输能力存在剩余的情况下,可以直接申请利用长输管网进行输送。其次,预计国家会对包括三大石油公司在内的上游供气企业再投资和新建长输管道进行一定限制,但对城燃企业或其他各类投资者参股投资会给予一定灵活性。因此,在符合国家管网公司规划和投资要求的情况下,城燃企业有机会向国家管网公司申请新建长输管道或者参股国家管网公司。


2.1.3 有利于城市燃气行业加速市场化改革


国家管网公司的成立客观上提供了其他资本(特别是外资)加快进入中国天然气市场的机会。2019年6月,国家发展改革委发布《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2019年版)》,免去了“城市人口50 万以上的城市燃气的建设、经营须由中方控股”的规定,对外资完全开放城市燃气投资,城市燃气行业实现全面放开。外资企业将加速探路我国市场,通过独资、参股、合作等方式发展城市燃气业务。


此外,经国务院批准,国家发展改革委发布的新版《中央定价目录》已经将天然气门站价格移出,天然气(省)门站价有望分步放开,这也使得相关省市的下游城燃企业不必受制于一两家供应商,有助于真正实现供应选择权。实际上,有些企业已经走在前列。


2.2 挑战


2.2.1 城燃企业的生产运营模式将发生较大变化,经营风险变大


国家管网公司成立后,原有的上游供气企业负责统一采购、统一输送的模式将面临改变,城燃企业可以选择三大石油公司以外的其他资源供应商或者自行采购,然后再与国家管网公司开展管道输送业务。这对城燃企业来说,其运营模式将产生较大变化,经营风险加大。


一是由于上游供气企业要力保自己的下游销售,因此会优先保障其市场拓展的需要和客户需求,城燃企业则会面临增量天然气供应的不确定性;二是城燃企业的资源采购频次将会增加,对企业自身的气量预测、管网调度能力的要求显著提升,进而推动运营调度模式的改变和优化;三是企业不再以原来的单一气源“顺价模式”经营,随着资源采购方式和价格的多样化,经营风险增加;四是季节性调峰用气将通过市场化方式解决,调峰用气根据市场行情波动,“保量、不保价”“不保量、不保价”等情况将常态化,城燃企业的应急储备和日用气调峰责任进一步加大。


2.2.2 门站价格上涨压力陡增,城燃企业购气成本上升可能性较大


长期以来,我国进口天然气价格与门站价格形成倒挂,上游供气企业通过管道盈利来弥补销售亏损,而国家管网公司成立后,由于缺少管道补贴支撑,上游供气企业若想盈利,推高门站价格或将成为首选。大部分中小城燃企业可能无法享受到低价气源,短期内购气成本甚至会不降反升。此外,终端价格受到政府严格监管,特别是部分地方政府“迎跌不迎涨”的心态,易导致终端价格顺出较为困难,这样无疑会加重下游城燃企业的负担和经营风险。


2.2.3 燃气特许经营受到天然气直供冲击


国家管网公司成立后,部分上游供气企业开展天然气直供的条件更为“成熟”,城市燃气公司的特许经营地位将受到严重的冲击。一是部分上游供气企业和其他能源企业在没有取得燃气特许经营权的情况下,利用气源优势积极向下游燃气市场延伸,通过直供方式向电厂、大工业用户供气,对于取得燃气特许经营权的城燃企业来说显然是不公平的,而且也会造成城燃企业的无序竞争,不利于城市燃气行业健康发展;二是直供打破了政府现行定价实行非居民用户补贴居民用户的交叉补贴模式,导致城燃企业执行现有配气价格时供气综合成本上升,进而影响到企业自身效益和居民用气的稳定供应。


2.2.4 配售分离将逐渐提上议事议程


目前来看,只有跨省的基干线被纳入国家管网公司的范畴,而省网未来将以国家管网公司控股的形式被纳入,城市燃气管网由于压力普遍较低且较为分散,因此,被纳入国家管网公司的概率较小。但是,地方政府将进一步要求城燃企业将各项收费、配气管网的各类信息等内容公开透明化,让城燃企业直接面对大众的监督。同时,国家将逐步在配售环节引入竞争机制,配售分离可能成为改革继续深化的方向之一。因此,城燃企业要未雨绸缪,做好相关研究和应对措施。


3、城市燃气行业的应对措施和政策建议


3.1 应对措施


面对国家管网成立后天然气产业的复杂态势,城燃企业要从气源采购、管网和接收站设施建设、经营模式和理念改变、增加科技内涵和加快增值业务发展等多方面入手提升自身实力。


3.1.1 大力拓宽供气来源


油价大幅下跌给城燃企业创造了采购低价LNG的机会。城燃企业要利用好这一有利时机,积极寻找海外气源,加大LNG现货采购力度,统筹设计包括现货、长期协议在内的一揽子LNG合同方案,实现多元化供气来源,增加低价气源储备,进而促进终端天然气价格降低。


3.1.2 认真筹划交割模式


国家管网公司成立后,对应的管输服务将出现两种模式,即资源供应商购买管输服务和终端用户或者批发商在采购资源的同时购买管输服务。对于体量规模较大、气源组成多元化且自身具备一定气源基础和价格谈判能力的城燃企业,可以尝试采取分别与上游供应企业、国家管网公司签订采购气源合同与管道运输合同的模式,当然运输合同量既包括外购气源量,也包括用户自己的气源量。对于体量规模较小,气源单一,协调管输能力较弱且缺乏上游议价能力的城燃企业,可以选择维持现有的门站价模式,直接以包含管输费在内的门站价格与上游供气企业结算,上游企业以代收方式再与国家管网公司进行管输费结算。


3.1.3 积极参与全国长输管道、LNG接收站和储气库的建设


城燃企业应利用好市场化改革的有利契机,推动长输管网建设、提升天然气储备以及实现LNG接收站多元化投资,积极参与长输管道、储气库、LNG接收站等相关设施的投资建设和经营管理,并主动向第三方市场主体公平开放和提供相关服务。


3.1.4 努力提高燃气企业的科技含量


城燃企业要坚定地走智慧互联网升级之路,通过生产运营、销售、服务等系统的智能化、数字化、网络化升级,充分利用5G技术,提升管理质量,提高运行安全管理水平,最终提高劳动生产率,降低经营成本。在此次疫情期间,部分城燃企业开始大量采用信息化手段,开展包含管网调度、天然气销售和采购、远程计量和收费以及线上会议等生产经营管理活动。城燃企业应以此为契机,依托“云大物移智链”技术,配合最新的服务理念,全面实现燃气信息化应用方案,从而进一步优化企业的供应链管理,提升企业服务质量及决策能力,大幅提高企业的经济效益。


3.1.5 围绕用户需求转变经营理念


要关注用户需求,挖掘用户价值,扩大市场规模,实现新的收入和利润增长。城市燃气行业是典型的规模经济行业,企业配气成本受到政府严格监管、销售价格由政府价格主管部门决定,企业利润空间极其有限。未来要通过拓展增量来实现企业收入和利润水平的提高。为此,城燃企业需要进一步转变思想,树立市场经营意识和围绕用户需求的现代经营理念,加快开发天然气主营业务形成的客户资源,发挥品牌、渠道和市场优势,努力为用户提供燃气具和安全产品销售、燃气保险、燃气设施委托保养、户内家装等增值服务,进而实现企业内部改革、市场开拓和效益创收的多赢局面。


3.2 政策建议


3.2.1 逐步放开天然气管道等基础设施建设限制,促进多元投资


一是进一步深化基础设施投资项目的审批制度改革,放宽审核条件和标准,简化审批程序,鼓励、吸引社会资本参与投资建设纳入国家和省统一规划的天然气基础设施。二是对第三方公平准入的新建管道投资在合理范围内优先审批。三是对投资回报较低的重要联络线项目配套一定低息、免息贷款或财政补贴,在不增加用户成本的情况下提升投资者收益。四是允许各类投资主体以独立法人资格参与LNG接收站、储气库等相关设施的投资建设和经营管理,有效解决LNG接收站和储气库投资运营主体单一、建设滞后等问题。


3.2.2 积极推进省管网改革


在国家管网公司成立后,应同步推进省网公司的改革。一是针对不同省网运营机制的情况,加快推进省网独立运营,实现管输和销售业务分离。二是加快省网第三方公平准入,为所有用户提供管输、汽化、液化等服务。三是开放省网建设权,鼓励社会资本参与纳入省内统一规划的天然气基础设施建设,根据资源和需求情况合理安排省内管网建设速度。四是制定统一的管道技术标准,设置合理的管网负荷率指标等,推动省内不同输气管道间互联互通。


3.2.3 矫正交叉补贴,理顺终端用户价格


未来需要矫正交叉补贴,理顺终端用户价格。首先,消除燃气价格的福利性,逐步提高居民用气价格,使其与供气成本相匹配。其次,实行阶梯定价(包括居民和非居民),实行按用气量大小制定差价,即用的越多价格越便宜。再次,理顺价格结构,遵循国际市场价格规律,还原工业、商业、居民生活用气的价格排序,即居民﹥商业﹥工业。


3.2.4 加快终端销售价格市场化改革,建立上下游联动机制


目前,面对上游供气企业的推价举措,城燃企业并没有太好的疏导方案,很大程度上需要企业自身消化成本。建议尽快建立和完善燃气价格联动机制(包括居民和非居民用气价格),精简价格主管部门多次审批的流程,明确价格联动的启动条件、调价公式及幅度等具体情况,规定只要触发联动条件,城燃企业公示气源上涨情况,并向价格主管部门备案后,即可根据相应公式自行调整各类用气销售价格。


3.2.5 完善城市燃气特许经营制度


我国城市燃气行业特许经营制度实施以来,存在政府授权主体不合规、同一区域重复授权、未经公平程序授予以及被授权企业投资缓慢和设施建设能力不足的问题。为此,建议对城燃企业的“特许经营协议”执行情况进行检查和评估。对没有达标的城燃企业提出整改建议,整改后仍不达标的可以考虑取消其特许经营权。


3.2.6 针对直供出台适用规定


在过渡期内,限定直供大用户的范围是在城市门站以外且未纳入城市燃气特许经营区域的用户,以免破坏原有的城市燃气规划和建设序列,避免重复投资建设;对于在城市燃气特许经营范围内、用户有气量资源指标的项目,应优先利用城燃企业现有的全部或部分管网代输,而非新建管道进行直供,这样可以减少重复投资、降低营运、管理及维护等资源投入。过渡期后,在全部燃气特许经营到期和全面开放城市燃气市场后,再进一步打破垄断和深化直供。